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探索:关于输配电价定价办法的学习和思考

作者:滚球体育 发布时间:2020-03-25 07:01 点击:

  北极星售电网讯:自2015年新一轮电改启动以来,输配电价改革一直备受关注。

  为进一步提升输配电价核定的规范性、合理性,近日,国家发改委修订了《省级电网输配电价定价办法》(发改价格规〔2020〕101号,以下简称《办法》),对省级电网输配电价的遵循原则、计算方法、调整机制等进行了详细规定。

  (来源:微信公众号“鄂电价格”ID:edianjiage 作者:鄂电价格)

  关于本《办法》,国家层面非常慎重,组织了大量专家学者研讨论证,也通过公开途径广泛征求社会各界的意见和建议,体现了科学、严谨、务实的风格。

  《办法》考虑非常周全,保持了定价机制的基本稳定,实现了输配电价与现行销售电价的有序衔接,有利于进一步推进电力体制改革,促进用户公平负担,稳定电价交叉补贴来源,保障电力普遍服务政策的落实。优点非常多,意义非常深远。

  但是,新的《办法》也有值得商榷的地方,譬如有些数据和规则的设定是建立在什么基础之上,有待我们进一步学习、研究和领会。

  《办法》第27条规定,“本办法自发布之日起实施,有效期5年。”《办法》第5条“监管周期为三年”规定,2020年-2022年为一个监管周期,2023-2025年为下一监管周期,两个监管周期合计6年,也就说到2025年1月份,本《办法》失效。笔者担心,真到那一天,省级电网输配电价定价将面临无法可依,政府监管、企业成本管理和信息披露也无章可循。

  经查阅《办法》的征求意见稿,原来的规定是“有效期3年”,意思就是仅适用一个监管周期。

  笔者以为,“3年”太短,政策朝令夕改,企业一时难以适应;这个“5年”也同样值得思考。

  或许,参与《办法》制定的专家学者可能也觉得本《办法》有进一步完善的必要,不具备长期执行的基础!所以暂定“5年”!

  稳定性是制度的本质属性,也是其价值基础,因为任何制度都是通过设置一系列规则制约来实现管制的目的。作为公共规则,制度从建立到实现需要一个过程,也就是说制度的建立到真正发挥作用并形成一定的经济社会秩序,必须依赖社会各界对该制度进行了解、学习、熟悉和适应。

  正是基于制度的稳定性属性,社会各界可以产生一定的预期,进而进行理性决策。相反,如果一项制度每隔3、5就频繁修订一次,则难言权威性、稳定性,社会各界和利益相关方也就不会对其产生信任。

  如果是社会资本,期望获得稳定的投资回报,肯定希望政策维持稳定,毕竟电网投资不是一项立竿见影的短期项目。

  我想,要大力推进增量配电网试点工作,《省级电网输配电价定价办法》首先就应该稳定社会资本的预期。否则,社会资本持观望态度,想其积极参与,恐怕是一厢情愿。

  电网企业是涉及国计民生的基础性产业,其经营管理具有政策稳定性、发展可持续性,无论是国有资本还是社会资本参与电网投资建设和运营,都希望输配电价机制具备“管长远、保稳定”的特点,增加未来电力安全稳定供应预期。因此,建议结合改革需要和我国电网企业运营特点,在设定改革规章制度时尽量考虑周全,保持《办法》的前瞻性、稳定性和可持续性。

  根据《办法》第8条规定,“材料费、修理费和人工费三项合计按不高于监管周期新增输配电固定资产原值的2%核定。”

  简单说就是《办法》规定全国范围内每个省级电网新增的材料费、修理费和人工费增长幅度上限完全一致,不得高于2%。

  我国地域辽阔,各地地理状况、气候条件、经济发展水平、电源结构、电网发展程度都相差很大。材料费、修理费是维系电网设备健康水平和供电质量的保障性支出,费率水平很大程度上取决于设备故障率等客观因素,受到高温高湿、台风频次、设备重载以及首台首套、新技术应用等因素影响。

  核价时设定的费率上限过低(仅2%)且全国一样的水平,将导致部分地区电网得不到合理成本保障,并导致设备运维状况达不到规程要求,危及电网本质安全水平。

  从国家电网和南方电网会计核算办法和成本费用管理办法来看,这两家电网企业成本管理方面的规范性、严谨性和合规性在央企系统算得上首屈一指,成本压降工作每年得到国资委、财政部高度肯定。正因为如此,两家央企对成本费用管理的力度和措施,屡屡遭到基层地市县级电力公司的抱怨,每年职代会都有基层职工代表提意见和建议——希望结合基层实际给予更多的材料费、修理费。

  因此,建议输配电定价参数设定不要“一刀切”,应充分考虑每个省的省情网情等不同特点,将新增材料费、修理费和人工费费率提高并控制在2.5%-4%(2.5%为原试行《办法》规定的费率标准)之间,给予国家电网、南方电网一定的裕度,确保改革因地制宜、稳妥有序推进。

  见诸报端比较普遍的“加州电力市场”只是美国电力市场的个别现象,美国在电力改革方面按照“一州一策”方式开展。美国有51个州,但是改革方面充分考虑到每个州经济发展、资源禀赋等情况采取不同的策略,其中23个州经济较发达,市场化改革比较充分,另外28个州经济欠发达,还是按照发供输配一体化的方式延续。美国的电力事业比我们早很多年,发展历史更悠久,但是,在电力体制改革方面,他们步伐更稳重、更客观,这一点值得我们在改革推进过程中深入思考。

  三是《办法》规定的增量“其他运营费用”按照上一监管周期相应费率水平的70%核定缺乏依据,与实际脱节。

  《办法》第8条规定,“其他运营费用,按照不高于成本监审核定的上一监管周期电网企业费率水平的70%,同时不高于监管周期新增输配电固定资产原值的2.5%核定。其中:电网经营企业费率水平为其他运营费用占输配电固定资产原值的比重。”

  上述规定,简单解读就是:如果成本监审核定的上一监管周期电网企业费率水平为1%,则新增运营费用费率不得高于0.7%。同理,下一监管周期新增运营费用在上述费率基础上再打折扣(0.7折),如此循环计算,电网企业其他运营费用增量日渐压减,总量持续控制在较低的额度。

  有必要说明一下,《办法》所规定的“其他运营费用”主要指电网企业办公费、水电费、物业管理费、差旅费及电价政策宣传费等,随着物价水平的持续上涨和电力精细化服务水平的提高,这些费用逐年增加。

  从这个角度来看,电网企业应该感到庆幸——幸亏“有效期5年”,如果《办法》“有效期”15年甚至更长,其他运营费用增量费率几乎趋近为零0.7×0.7×0.7×0.7×0.7×0.7......

  《办法》第8条规定,“预计新增投资计入固定资产比率,指预计新增输配电固定资产投资额可计入当期预计新增输配电固定资产原值的比率,原则上不超过上一监管周期新增投资计入固定资产比率,最高不得超过75%。”

  还是简单地说,假如电网企业2020年预计新增电网资产投资计划是100亿元,本《办法》规定当年形成资产的最多就只能是75亿元,据此计算并给予电网折旧费用等,另外25亿元不形成资产(即使形成资产也不给折旧费用)。

  根据“企业会计准则第4号——固定资产”第7条、第8条规定,“固定资产应当按照成本进行初始计量”,“外购固定资产的成本,包括购买价款、相关税费、使固定资产达到预定可使用状态前所发生的可归属于该项资产的运输费、装卸费、安装费和专业人员服务费等”,因此,电网投资计划中除了增值税作为进项税抵扣外,其他部分均形成固定资产。而电网资产对应的增值税税率在2020年以后一般为13%左右,扣除增值税进项税后的转资率一般为87%。

  经查询,在《省级电网输配电价定价办法(试行)》(发改价格[2016]2711号)中,也有规定,“首个监管周期,新增投资计入固定资产比率按不超过75%计算”。

  如此看来,在计算新增投资计入固定资产比率数据方面,2020年《办法》还是沿用了2016年的试行办法有关规定。

  可是,又有新的疑问,2016年当年增值税税率是17%,而经过2018、2019年连续两次调整后,2020年的增值税税率只有13%,也就是,购进电网资产时计入固定资产原值的金额原来需要扣减17%的增值税金额,现在调减至只需要扣减13%的金额,其中4%的差额部分的价值是要增加到固定资产原值上去的。

  但是,我们现在看到的新的《办法》依然还是沿用2016年的75%的转固比率。

  说到固定资产方面,就想到成本监审。同样是作为固定资产的“房屋、建筑物”,在天然气管道运输企业行业的成本监审办法中,定价折旧年限为30年,而在输配电成本监审办法中,则将“房屋、建筑物”区分为“生产性”和“非生产性”,其中“非生产性房屋、建筑物”定价折旧年限为50年。

  为什么电网企业“非生产性房屋、建筑物”使用年限比其他行业足足长20年?!可能还是为了实现降成本目的需要。因为固定资产折旧年限越长,每年分摊计入定价成本的折旧费用就越少(累计折旧费用不变)。

  一是减政放权。考虑到政策的稳定性和电网可持续发展特点及省情网情不同,建议国家层面仅出台原则性的输配电价定价办法,不应作太细致的数据界定。各省根据省情网情,在国家定价办法的框架下出台《省级电网输配电价定价办法》(实施细则),既有利于稳定预期,又能结合各省实际情况合理核定电网生产运营成本,为提高各省电网本质安全水平提供保障。

  《政府制定价格行为规则》(国家发展和改革委员会令第8号)第5条规定,“制定价格应当遵循公平、公开、公正和效率的原则”。《政府制定价格行为规则》(国家发展和改革委员会令第8号)第22条规定,核定定价成本应当遵循“合理性”原则,即“计入定价成本的费用应当反映生产经营活动正常需要,并按照合理方法和合理标准核算;影响定价成本水平的主要技术、经济指标应当符合行业标准或者公允水平”。

  笔者建议,国家发改委只需坚持抓住《政府制定价格行为规则》这个核心,充分放权,各省以《政府制定价格行为规则》为准绳制定具体实施细则,完全可以做到有法可依、有章可循。

  二是科学合理。输配电价改革“厘清电网成本”,是要在确保电网生产运营基础上合理核定,重在建立科学合理的定价机制,而不是随机设定一个比率计算,规则的科学合理和政策的导向非常重要。国家电网和南方电网都是国有大型企业,他们的责任就是提供清洁能源、维护电网安全、确保国有资产保值增值。

  在实际业务上,两大电网还要接受国资委、财政部、税务总局等国家部委监管,因此建议《办法》有关规定既要与电网安全生产和保稳定相衔接,也要与《电力法》、《企业会计准则》、《税法》等政策法规相衔接,便于电网企业统一执行。

  为了达到降成本的目的,把折旧年限为30年的“房屋和建筑物”人为延长至50年,电价定价成本是节约一些,可实际上并不客观,也经不起历史的检验。

  采取人为调整输配电价定价参数的方式去实现降电价的手段不一定是最佳选项——如果是因为输配电成本不足导致电网发生安全事故,责任可能就是不合理的定价参数导致的!

  一般工商业电价2018年、2019年连续两次降低10%,这在世界范围内也是绝无仅有的,任何市场经济国家都不可能实现。但是,在国家发改委统筹部署下,国家电网、南方电网完全落实到位。

  2020年为打赢新冠肺炎战疫胜利、助力企业复工复产,国家电网公司主动减免工商企业电费489亿元。这489亿元并未履行成本监审和电价调整等程序,纯粹是电网企业按照用户应收电费打95折的方式实现的,这是一种财务处理方式,并非政策。

  三是实事求是。国家电网是原电力部改制而来,沿袭了原电力部的电力能源管理体系、经验和理念,也是共和国的长子,始终践行“人民电业为人民”的宗旨,这和党中央、国务院的要求是完全一致的。

  新中国成立70年来,我国电力工业发展取得了举世瞩目的伟大成就,发电能力进入世界先进行列,电源结构持续优化,电网规模稳步发展、电压等级不断提升,电力供应进入高可靠性水平阶段,电价水平在世界范围内都是最低的。比较来看,我们以最大的电力投入、最安全的供电能力、最优质的服务和最低的电价为新中国70年经济发展提供了坚强的电力保障。在长期的改革实践和探索中,我们形成了在党中央、国务院领导下国家电网统一建设运营、统一指挥调度的制度体系,这是一个以人民利益为中心、有权威、有能力、有组织、有人负责的电力管理体制。这是有目共睹的!

  尤其是在大灾大难等关键时刻,无论是汶川地震、新冠肺炎还是脱贫攻坚,无论是降成本还是加大电力投资拉动经济增长,两大电网企业和发电企业一道,始终做到了一声号令、冲锋在前、责任担当、无私奉献,有力地发挥了国有企业“六个力量”重要作用。

  输配电价改革这项工作也不例外。改革是为了更好地发展电力事业、壮大国企,我相信,这个方面电网企业和国家发改委的认知是一致的,因此,作为监管机构应当相信包括电网企业在内的电力行业,改革必须依靠电网企业,尊重客观实际,在调查研究的基础上充分与电网企业沟通一致,而不是背靠背地照搬照套国外经验和做法,“鞋子合不合脚,只有穿鞋的人知道”,我们的制度优势应当继续发挥。

  四是以史为鉴。2015年,由复旦大学牵头的健康领域社会风险治理协同创新中心发布的一篇调查报告指出,疾控投入方面,虽然我国政府财政投入显著增加,但疾控工作长效保障机制尚未形成,政府投入距全额投入标准仍有31.1%的缺口,机构开展有偿服务现象仍然存在。

  原全国人大财经委副主任黄奇帆呼吁:“这次新冠疫情应该是给我们各级政府上了很重要的一课,我们一定要痛定思痛、引以为戒,加大公共卫生与防疫基础设施、运营体系、专业人才培养等方面的工作力度,在十四五的五年时间里,从中央到地方花上2000亿-3000亿元把整个中国的公共卫生系统的短板给补上,善莫大焉。”

  2020年新冠肺炎肆虐神州大地,暴露出我们在重大安全事故防范措施、医疗体制改革等方面存在较大短板,导致本可抑制的疫情在全国蔓延,带来非常大的经济损失。通过此次抗击新冠疫情的经历,我们应当在国家治理体系和能力建设上进行反思,改革要科学,政策要实际,专业要尊重,基础要夯实,短板要补齐,发展要持续。只有这样,当危机来临之际,才能发挥强大的体制优势、物资基础、经济基础和管理经验,采取及时、透明、科学、有效的应对策略,把社会损失控制到最小。

  电力企业作为基础性产业,关乎经济社会发展全局,关乎千家万户百姓生活,改革必须立足本国的实际,服务本国的人民,本着对国家民族负责的态度,走科学客观、可持续发展的电改道路,推动电力工业的安全、清洁、高效、可持续发展,为实现中华民族伟大复兴中国梦贡献力量。

  全国能源信息平台联系电话,邮箱:地址:北京市朝阳区金台西路2号人民日报社

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